شبه دولتی ها مانعی برای خصوصی سازی - وبلاگ آژانس الکترونیکی

به گزارش وبلاگ آژانس الکترونیکی، وزیر جدید صنعت، معدن و تجارت بعد از تکیه بر مسند وزارتخانه صنعت، معدن و تجارت یکی از اهداف خود را واسپاری صنایع بزرگ مانند هپکو، آذرآب، هفت تپه و... اعلام کرد. به بهانه این ماموریت وزیر جدید در نوشتاری به فرایند خصوصی سازی در کشور و دلایل عدم موفقیت آن می پردازیم.

خصوصی سازی به تنهایی به اهداف موردنظر خود دست پیدا نخواهد کرد و به بستری مناسب در حوزه های اقتصاد سیاسی، قانونی، اقتصادی و فنی نیاز دارد. هنگامی که شرکتی به بخش خصوصی انتقال داده می شود باید سازوکارها، محیط پیرامونی آن فعالیت و مقررات، همسو با انگیزه های بخش خصوصی باشد. در غیر این صورت خصوصی سازی پیروز نخواهد شد. گاهی اوقات شرکتی به بخش غیردولتی انتقال داده می شود و چون سازوکارهای این بخش منطبق با بخش خصوصی نیست، مشکل دیگری به وجود خواهد آمد و این اتفاقی است که در ایران رخ داده است. بنابراین برای پیروزیت آمیز بودن خصوصی سازی لازم است که در درجه اول فضای حاکم بر فعالیت بخش خصوصی سالم باشد. از سوی دیگر، قوانین مربوط نیز مناسب با توسعه بخش خصوصی بوده و معیار ارزشیابی آن فعالیت برای نهادهای نظارتی پس از خصوصی شدن با ملاحظه حفظ قابلیت های سودآوری آن باشد. در ایران از هنگامی که بحث خصوصی سازی مطرح شد تا اواسط دهه 1380، این برنامه چندان مورد استقبال قرار نمی گرفت. خاتمه در سال های 84 و 85 این نتیجه محقق شد که خصوصی سازی راه حل بسیاری از مسائل است. به همین دلیل سیاست های کلی اصل 44 ابلاغ و در چارچوب آن قوانین و ضوابط مختلف و مرتبط مانند روش های قیمت گذاری، واگذاری، نظارت پس از واگذاری و موارد دیگر تدوین شد. هرچند متولی این موضوع سازمان خصوصی سازی بوده، اما دست این سازمان آنچنان باز نبوده که بخواهد هر اقدامی انجام دهد. چراکه اگر از قوانین و مقررات سرپیچی کند، با برخورد نهادهای نظارتی روبرو می شود. از همین رو اگر خصوصی سازی در کشور ما پیروز نبوده، نباید دلایل آن را ناشی از عملکرد برنامه ریزان یا متولیان اجرایی خصوصی سازی دانست.

دلایل ناکامی خصوصی سازی

یکی از عوامل عدم پیروزیت خصوصی سازی در ایران این است که دولت حاضر نیست در یک تقسیم کار ملی به بخش خصوصی واقعی هم سهمی اعطا کند. تجربه نشان داده که دولت اجازه حضور به این بخش را نمی دهد. منظور از بخش خصوصی نیز نه بخش بدون هویت مغایر با قانون اساسی (مصطلح به خصولتی و شبه دولتی) بلکه همان بخش خصوصی واقعی است که بدون هیچ گونه پشتوانه سیاسی و اتکا به مراجع قدرت و تصمیم گیری بتواند فعالیت کند. دولت حاضر نیست به این بخش میدان بدهد و همین باعث می شود بخش خصوصی واقعی به عرصه نیاید و در نتیجه اشخاصی بنگاه های دولتی را می خرند که صرفا عنوان خصوصی دارند. در این صورت فضایی که بر بنگاه همچنان حکمفرماست، همان فضای بخش دولتی است. حتی طی سال های اخیر خود دولت مانع واگذاری برخی فعالیت هایی شد که برای واگذاری به بخش خصوصی تصویب شده بودند و کماکان بنگاه دولتی باقی ماندند. از این رو اگر خصوصی سازی در ایران پیروز نبوده، یکی از دلایل اصلی آن نقش آفرینی دولت بوده است.

دلیل دوم پیروز نبودن خصوصی سازی وجود بخش شبه دولتی در اقتصاد کشور است که هیچ شباهتی با سایر بخش های مندرج در قانون اساسی ندارد. از نظر میزان ارزش، به طور عمده درخصوصی سازی، شرکت های دولتی را به این گونه بنگاه های شبه دولتی واگذار کرده اند. بنگاه های شبه دولتی چون از بخش دولتی خارج شده اند، خارج از دامنه نظارت های بخش دولتی بوده و معمولا ادعا می کنند که خصوصی هستند، در حالی که این گونه نیست و وابسته به مراکز تصمیم گیری و قدرت دولتی هستند و از مزایای این وابستگی استفاده می کنند. به همین دلیل است فعالیتی که به این بنگاه ها واگذار شده، به صورت حرفه ای اداره نمی شود.

از سوی دیگر، خصوصی سازی رویکرد مجدد به کارکردهای بازار است که باید فضای حاکم بر اقتصاد کشور و بازارها، مناسب با انگیزه های فعالیت و توسعه بخش خصوصی باشد. به این معنی که باید قیمت ها و ورود و خروج به بازارها آزاد باشد، بنگاه ها بتوانند منابع داخلی و سرمایه گذار خارجی را به راحتی جذب کنند که در ایران این شرایط فراهم نیست. از این رو فقدان بستر مناسب برای کارکرد مناسب سازوکارهای بازار، یکی دیگر از عوامل شکست خصوصی سازی بوده است.

اما استفاده از مجوزهای برنامه خصوصی سازی برای تصفیه بدهی های دولت یکی دیگر از دلایل عدم پیروزیت خصوصی سازی در این سال ها بوده است. طی سالیان متمادی بنگاه های دولتی بابت تهاتر بدهی های دولت به صندوق های بازنشستگی یا نهادهایی مانند بنیادها و شهرداری ها که از دولت طلبکار بوده اند، واگذار شده اند. این گونه نهادها به طور ماهوی تولیدکننده نیستند و در حدی خوش بینانه برای ایفای تعهدات خود کاسب کار هستند. بنابراین فضای کارآفرینی حاکم در بخش خصوصی در آنها وجود ندارد. این بنگاه ها طلبکار هستند و از محل واگذاری فعالیت، صرفا بدهی خود را گرفته اند. از همین رو برای آنها مهم نیست که فعالیت واگذارشده به چه سمت وسویی برود. حتی بسیاری از این نهادها اساسا اندکی تخصص لازم برای اداره فعالیت واگذارشده را نداشتند.

حفظ جایگاه ویژه دولت در ترکیب سهامداران شرکت های واگذارشده از دیگر مسائل است. هنگام واگذاری شرکت ها این اعتقاد وجود داشت که بهترین روش واگذاری از طریق بازار سرمایه و بورس است. این کار تا حدود زیادی انجام شد اما متاسفانه باز هم بخشی از سهام را دولت و نهادهای دولتی در اختیار گرفته اند. مهم نیست که این نهادها چه اندازه سهم دارند، بلکه با همان سهام اندک نیز، مدیریت اصلی بنگاه ها را در دست می گیرند.

بی توجهی به ارتباطات پیشین و پسین فعالیت ها در برنامه ریزی خصوصی سازی نیز نکته ای است که قابل توجه است. خصوصی سازی فقط از طریق انتقال مالکیت صورت نمی گیرد و هر فعالیت اقتصادی نیز در یک زنجیره تولید قرار گرفته است. یک فعالیت، داده های خود را از فعالیت دیگری به دست می آورد و ستاده های خود را به بخش دیگری می دهد. هنگامی که فعالیتی برای واگذاری انتخاب می شود، بازاری که داده ها و ستاده های آن فعالیت را فراهم یا دریافت می کند نیز موردتوجه قرار می گیرد. ممکن است فعالیتی وابسته به تصمیمات دولت باشد یا الگوی تولید آن خاص باشد، از این رو می توان آن را بدون انتقال مالکیت خصوصی کرد یا پیروزیت بنگاه قابل واگذاری منوط به نحوه مدیریت بنگاه ها یا بازارهایی باشد که تامین داده ها یا تقاضای ستاده های بنگاه مزبور را شکل می دهند. این گونه مطالعات در طراحی روش ها یا انتخاب فعالیت های قابل واگذاری انجام نشد. به عنوان مثال، پالایشگاه ها به صورت صوری واگذار شدند که نفت خام را از شرکت ملی نفت ایران دریافت و سپس فرآورده های خود را به شرکت پخش فرآورده های نفتی بدهند. بنابراین پالایشگاه ما اجازه ندارد کالایی را خود مستقلا تولید کند و به فروش برساند یا یک شرکت بزرگ پیمانکاری واگذار شد ولی به دلیل آنکه دولت بعد از واگذاری به آن کار نداد، شکست خورد. به طور کلی مقصر شکست خصوصی سازی در ایران نه متولی اجرای آن یا رئیس آن و نه شخص خاص دیگری است. بلکه تمام بازیگران بخش اقتصاد کلان کشور که قوانین و مقررات، نهادهای اجرایی و نهادهای قانون گذاری در آن قرار دارند و از همه مهم تر بخش های شبه دولتی که چندان قانون پذیر نیستند، عوامل اصلی این شکست هستند.